王琳 王颖｜不动产登记机构依职权进行更正登记的合法性审查——析陶某甲等诉上海市自然资源和确权登记局房屋登记案

王琳

上海市静安区人民法院审判员

王颖

上海市静安区人民法院法官助理

要目

一、案件的成因与历史沿革二、更正登记的意义与范围三、本案更正登记的合法性审查

不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，可以在特定情形下依职权进行更正登记，当前法律规定对依职权进行更正登记的情形规定较为原则，结合不动产登记的性质、登记机构的审查原则及审查权限，登记机构在行使更正登记职权时，应针对登记机构有能力也有相应权限对相关事实予以确认的情形，且履行通知、公告等法定程序。从合理性与信赖利益保护的角度来看，登记机构亦不宜轻易改变行政行为的公信力，影响现有的权利秩序。

原告：陶某甲、张某某、陶某乙（陶某甲与张某某系夫妻，陶某乙系二人之子）被告：上海市自然资源和确权登记局（下称市登记局）

2018年9月26日被告市登记局（原上海市不动产登记局）下属上海市杨浦区不动产登记事务中心（下称杨浦登记中心）做出《更正登记告知书》，告知原告陶某甲、张某某、陶善娇，根据《中华人民共和国物权法》（下称物权法）第19条、《不动产登记暂行条例实施细则》（下称《实施细则》）第81条、《上海市不动产登记技术规定（试行）》（沪规土资籍规土〔2016〕第760号）第13.1.5条之规定，中心已于2018年9月26日将其坐落于上海市杨浦区四平路1028弄37号底层房屋（下称系争房屋）的不动产簿中“房屋类型”的内容更正为办公楼。

三原告诉称，原告陶某甲与张某某系夫妻，陶某乙系二人之子。2003年三原告与上海杨浦房地产开发经营有限公司（下称杨浦房地产公司）签订了《上海市房地产买卖合同》，购买四平路1028弄37号底层房屋，合同载明房屋类型“新工房”，后取得的沪房地杨字（2003）第037666号上海市房地产权证上亦记载房屋类型为“公寓”。2018年1月三原告以系争房屋办理抵押登记，向上海浦东新区长江鼎立小额贷款有限公司借款三百万元，在办理抵押登记过程中，被告亦未提及房屋信息登记有误。2018年3月，三原告欲出售该房屋受阻，才得知系争房屋的房屋类型应该是“办公楼”，后多次信访无果。三原告认为，其以住宅房屋价格购入系争房屋，缴纳相关契税，办理房产权证并办理抵押登记，从未获悉系争房屋类型不是住宅实为办公楼，而被告仅依据原规划用途为办公就做出更正登记属认定事实不清；被告适用2016年施行的《上海市不动产登记技术规定（试行）》做出更正登记行为违反了“法不溯及既往”的规定，属法律适用错误；系争房屋类型从“住宅”被更正为“办公楼”，造成原告财产价值巨额缩水，该行为过程中被告却没有充分告知没有给予原告陈述、申辩的权利，违反了正当程序原则。故被告的更正登记行为认定事实不清、适用法律错误、行政程序违法，请求法院予以撤销。

被告辩称，根据现行登记操作要求，应按房屋原始测绘资料确定房屋类型，本案系争房屋在原始规划中的房屋用途为办公，故其类型应当更正为办公楼。故杨浦登记中心于2018年5月29日向原告发出《办理更正登记通知》，因原告未在规定期限内申请办理更正登记手续，杨浦登记中心遂向被告报请核准更正登记，并经核准、公告后于2018年9月26日做出被诉更正登记，将更正事项记载于登记簿。该更正登记行为认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。

上海市静安区人民法院（下称静安法院）经审理查明：2003年原告陶某甲、张某某、陶善娇与杨浦房地产公司签订《上海市房地产买卖合同》，购买系争房屋，房地产转让价款为人民币623,480元，合同记载房屋类型为“新工房”，国有土地使用权以划拨方式获得。2003年10月13日原上海市房屋土地资源管理局（下称原市房地局）向原告陶某甲、张某某、陶善娇三人核发沪房地杨字2003第037666号《上海市房地产权证》，该权证记载：房地坐落“四平路1028弄37号”，土地状况使用权来源“出让”、土地用途“住宅”，房屋状况室号或部位“底层”、类型“公寓”。被告市登记局根据《建设工程规划许可证》（编号沪建〔93〕420号）及附图所示，认定本案系争房屋在原始规划中的房屋用途为办公，原房屋类型记载的“公寓”有误，应更正登记为“办公楼”，遂于2018年5月29日通知原告自收到通知之日起30个工作日内前来办理更正登记手续。因原告逾期未申请办理，被告于2018年8月20日做出了《核准更正通知书》，就系争房屋的不动产登记簿中关于房屋类型的记载准予办理更正登记。2018年8月30日被告官网发布《关于四平路1028弄37号底层房屋依职权更正登记审核结果公告》，公告的不动产登记审核结果汇总表记载房屋类型为“办公”。2018年9月26日，被告下属杨浦登记中心做出前述《更正登记告知书》。原告不服，诉至法院。

另查明，1994年，原上海市杨浦区城市规划管理局（下称原杨浦规划局）作为乙方，与公交新村改建联合筹建组签订《公交新村改建工程参建协议书》，其中载明“乙方为解决办公用房，要求参建，参建560平方米”，后原杨浦规划局按参建比例取得四平路1028弄36、37、38号房屋的产权，建设工程规划许可证的附图里上述房屋的规划用途为办公，建筑面积544.09平方米，属公建配套。1998年8月6日，原杨浦规划局办理四平路1028弄36、37、38号房屋的初始登记，取得沪房地杨字〔1998〕第009661号《上海市房地产权证》，由于整幢房屋以住宅申请立项建设，故36-38号房屋的状况类型登记为“新工房”，土地状况权属性质“国有”，用途“住宅”。后四平路1028弄37号房屋的产权人于2001年9月发生变更，由杨浦房地产公司于2002年6月24日取得沪房地杨字（2002）第018080号《上海市房地产权证》，该权证记载：房地坐落“四平路1028弄37号”，土地状况权属性质“国有”，用途“住宅”，房屋状况室号或部位“底层”、类型“新工房2”。

静安法院经审理认为：本案被诉的更正登记告知是关于系争房屋类型的更正，实际该不动产权利证书涉及的更正内容有两项，（一）房屋类型，由“公寓”更正为“办公楼”；（二）土地使用权来源，由“出让”更正为“划拨”。本案争议焦点在于：被诉更正登记认定事实是否清楚，更正登记程序是否合法，被告适用法律依据是否正确。

后在审理过程中，原告陶某甲、张某某、陶某乙以本案行政争议已解决，无继续诉讼的必要为由，向静安法院申请撤诉。静安法院经审查，于2019年4月10日做出裁定，准许原告撤回起诉。

《实施细则》第81条规定：“不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”根据该条规定，不动产登记机构可以在特定情形下依职权进行更正登记，本案正是由于不动产登记机构主动行使更正职权、对不动产登记簿的信息进行更正，原告认为其自身财产利益受到重大损害，从而引发行政争议。

一、案件的成因与历史沿革

本案的审理过程中，法院发现被诉争议系由于本市房地产登记操作口径在不同时期的变化所引发。本案系争房屋的初始登记发生在1998年，当时房屋类型以整幢房屋的类型来确定，故初始登记中房屋类型为“新工房”，土地状况的权属性质为国有、用途为住宅。2002年杨浦房地产公司取得系争房屋的产证，被告仍根据整幢房屋的主要类型进行登记，房屋类型为“新工房2”。

2003年4月17日原市房地局发出《关于调整本市房屋建筑类型分类的通知》，该文第5条明确“凡2003年5月1日前已取得…房地产权证的下列住宅，在办理初始登记或转移登记、变更登记，……其建筑类型统一改为公寓：…2、职工住宅（新工房）3（1）和职工住宅新工房3（2）中原设计为成套独用的住宅”；第6条规定“自2002年5月1日起，认定建筑类型的，应同时认定房屋的用途。”同时，本市登记信息系统及楼盘表正式上线。2003年10月，原告与杨浦房地产公司签订房屋买卖合同，合同载明“房屋类型新工房、土地使用权以划拨方式取得”，但合同第3条“甲方转让房地产时，土地使用权按下列办理：第（二）项按照法律、法规、规章及有关规定，办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金”被划去，即原告并没有办理相关出让手续或缴纳出让金。后双方至被告处申请转移登记，被告仍按原房地产权证上记载的“新工房2”进行办理，于2003年10月29日核发杨2003037666《上海市房地产权证》，其中房屋类型“新工房2”在系统中自动转换为“公寓”，土地使用权取得方式为“出让”（输入“划拨”后系统自动跳转为“出让”）。

从上述历史沿革可见，2003年以前仅有房屋类型、没有用途这一项，系争房屋根据整幢房屋的类型登记为住宅，符合当时的政策规定。2003年之后，根据建筑类型分类的要求，房屋类型要细分到每套房屋单元，则系争房屋的类型根据原始测绘资料应为办公楼。但被告在2003年10月29日核发房地产权证时，并未核查合同上土地使用权取得方式与实际不符的情形，也未核查出涉案房屋的正确房屋类型，故系争房屋的类型仍被登记为新工房2，并在输入系统后自动转换为公寓。直至2005年被告下属杨浦登记中心对区内楼盘进行清查，对登记内容与楼盘实际不符的予以备注，并逐步开展更正登记，才发现系争房屋的类型与实际不符。四平路1028弄36、38号的房屋类型早已更正登记为办公楼，对权利人影响不大，而对37号系争房屋被告于2018年方做出更正登记，此时公寓和办公楼的房屋价值差异巨大，原告出售房屋将遭受巨大损失，因而引发本次诉讼。

二、更正登记的意义与范围

《实施细则》第81条赋予了不动产登记机构主动进行更正登记的职权，法院对依职权进行的更正登记进行合法性审查，涉及依职权更正登记的范围、行使条件、程序等，在此之前，有必要对不动产登记的性质、进而对更正登记的范围进行探讨。

不动产登记的行政法意义

不动产登记是不动产登记机构依当事人的申请、有关国家机关的嘱托或者依法定职权将不动产的自然状况、权利状况及其他依法应当登记的事项记载于不动产登记簿而加以公示的活动。物权法第一次在法律层面确立了我国的不动产登记制度，在第二章第一节构建了不动产登记制度的基本框架，随后，《暂行条例》及其《实施细则》先后出台。从立法目的来看，不动产登记的核心目的在于保护权利人的财产权益，维护市场交易安全，因此，不动产登记工作绝非行政审批或行政许可行为，更不是为了干预、增负或设卡。从《暂行条例》第2条对概念的界定来看，不动产登记是一种重要的物权公示方式，并不创设新的权利义务关系，其性质属于行政确认，即在不动产权利因为特定法律事实发生变动的情况下，由当事人就相关法律事实依法引发的权利变动后果提出主张，并就该法律事实的构成提出相关证据，由登记机构确认该法律事实成就并依法将相应的权利变动后果记载于登记簿的行为。

由此，不动产登记原则上属于被动的、依申请的行为，登记机构需依据法律规定的标准对当事人提交的材料予以审查，确认其是否符合法定的予以登记的条件，这就涉及登记机构审查义务的程度问题。结合物权法、《暂行条例》及《实施细则》关于登记机构法定职责的相关规定，一般认为登记机构的审查原则上属于形式审查，即对申请材料的真实性、形式上的合法有效性、内容的完整性等加以审查，同时辅以必要的实质审查，审查材料的内容是否真实有效，但囿于登记机构法定权限和自身能力的限制，登记机构不可能对相关法律关系进行深入的实质审查，在其职责范围内尽到合理审慎义务即可。

更正登记的规范界限和理论界限

更正登记是指有证据证明不动产登记簿上记载的事项错误时，登记机构依权利人或者利害关系人的申请，或者依职权对该错误事项加以更正而进行的登记，避免因登记簿的记载错误造成权利人的利益受损。不动产登记簿上记载的事项主要包括三类，包括自然状况（如坐落、位置、面积等）、权利状况（如所有权、用益物权、担保物权等）及其他依法应当登记的事项（如异议登记、查封登记等）。为了确保不动产登记的公信力，使不动产登记簿上记载的事项与客观权利状态相统一，物权法第19条明确规定了依申请的更正登记，《实施细则》第81条进一步规定了不动产机构依职权主动更正，但仅原则性规定了“发现不动产登记簿记载的事项错误”，并没有规定在哪几类事项存在何种错误的情况下可以开展更正登记，对于程序的规定也较为简单。

从相关行政规章、地方性法规关于更正登记的规定来看，就登记机构的更正职权，不同规定之间亦有不同。例如《土地登记办法》第58条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记……更正登记涉及土地权利归属的，应当对结果进行公告。”这里的依职权更正包括权利事项的更正。而《房屋登记办法》第75条针对记载事项的错误，第1款规定“不涉及房屋权利归属和内容的，应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记……逾期不办理的，房屋登记机构可以对登记簿的记载予以更正并书面通知当事人”，第2款则规定“对涉及房屋权利归属和内容的记载错误，应当书面通知有关权利人在规定期限内办理更正登记”，可见这里房屋登记机构可以直接依职权更正的范围限于非权利事项的记载。《房屋登记办法》第80条规定：“人民法院、仲裁委员会的生效法律文书确定的房屋权利归属或者权利内容与房屋登记簿记载的权利状况不一致的，房屋登记机构应当按照当事人的申请或有关法律文书办理相应的登记。”《上海市房地产登记条例》第61条亦有类似的规定，对于权利人、利害关系人申请更正登记的，“权利人不同意更正，但行政机关、人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的文件证明房地产登记簿记载的权利归属确有错误的”，登记机构应当予以更正，这两条规定中登记机构须依据生效的法律文书等才能对权利事项的记载进行更正。

结合上述法律规定，笔者认为，登记机构依职权进行更正登记，应仅针对登记机构有能力也有相应权限对相关事实予以确认的情形。《实施细则》第81条规定依职权更正的情形系“发现不动产登记簿记载的事项错误”，这里的“记载事项错误”应限定在涉及不动产的自然信息和物理属性范围内，如地址、房号、房屋坐落、面积、层数和结构等非权利性事项的记载有误，这些错误属于显而易见的错误，且不涉及他人的利益，登记机构有能力做出准确的判断，并在技术上主动进行更正登记。但若相关的登记错误已涉及权利人或利害关系的权利事项，则登记机构并不具有对此事项进行实质性审查并做出判断、予以更正的职权，否则就脱离了登记行为的本质，导致登记机构不正当地介入和干预市场关系，损害利害关系人的权益。登记错误涉及权利事项的，应当由权利人或利害关系人向登记机构提出申请，并提供有效证据，这里的证据通常指法院、仲裁委员会等有权机关出具的生效法律文书，而不能由登记机构直接进行判断。

更正与信赖利益保护

对于不动产登记簿上的错误，是否一定要进行纠错，还涉及利益的权衡。不动产登记作为一种物权公示行为，本身具有对外效力和公信力，依法完成登记即产生绝对效力，“即使登记簿上所记载权利并不存在，或者权利的内容、权利的主体与真实的权利状况不一致，法律上依旧承认那些因信赖登记簿所展现出来的物权而以之为标的进行交易的善意第三人所进行的物权交易，具有与真实物权存在时相同的法律效果。”相对人基于行政机关的登记行为形成信赖利益，对此行政机关应予以考虑和保护。虽然目前我国行政立法层面没有明确规定信赖利益保护原则，但作为法治政府、责任政府，政府应当信守承诺、保证行政行为的稳定性，不得随意变更或反复无常；行政行为的相对人基于对公权力的信任而做出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护；即使基于公共利益需要，政府不得不撤销或改变先前的行为，由此对相对人造成的信赖利益损失也要进行补救和赔偿。《实施细则》第81条亦规定了更正登记的除外情形，即在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。

三、本案更正登记的合法性审查

在前述分析的基础上，具体到本案，被告依职权对系争房屋的类型和土地用途均进行了更正登记，法院需审查事实认定是否清楚、更正程序是否正当等。

1.更正所基于的事实

被诉更正登记实际上涉及两项内容的变更。关于房屋类型，被告认为，原始建设工程规划许可证的附图上系争房屋的规划用途为办公楼，故系争房屋的房屋类型应为办公楼。对此，关于房屋类型的证据仅有一份建设工程规划许可附图，被告无法提供后续竣工验收的相关材料，房屋的规划用途在后续建设中可能发生改变，被告仅凭一份规划许可图纸就做出更正，属证据不充分；即使该房屋的类型确实为办公，2003年原告签订房屋买卖合同时，合同上写明房屋类型为新工房2，买卖房屋的价格亦属于当时住宅买卖的市场价格，则房屋类型是否记载有误，并非清晰可见的错误，而是需要对相关内容进行调查核实，被告作为不动产登记机构并不具备相应职权去干预民事行为。

关于土地来源，被告认为，根据相关法律规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时应当报有权部门审批，并由受让方办理土地使用权出让手续、缴纳土地使用权出让金。从前面几手登记来看，土地来源记载为划拨，房屋买卖合同上亦载明土地使用权以划拨方式取得，故原告作为划拨土地上非居住房屋的买受人应当缴纳土地出让金而未缴纳，因此被告为了防止土地出让金的流失，将土地类型由出让更正为划拨。对此，本案的产生是有其历史背景的，在1996年3月1日至2003年5月1日期间本市核发的房地产权证分为红、绿、黄三种颜色，以出让方式取得土地使用权的是绿证，黄证是划拨土地上的房地产权利凭证，本案中原杨浦房地产公司取得的即是黄证。由于1999年上海市实施住房种类“归并”政策，根据原市房地局《关于印发内销商品住房种类归并若干规定实施意见的通知》，“纳入归并范围的住房，已取得的黄色房地产权证或房屋所有权证，交易时均视作绿色房地产权证，在依法转让办理变更登记时，免交土地出让金或土地收益金，受理转让过户的房地产交易中心应向受让人颁发绿证。”因此原告在办理登记时，房屋类型新工房2”在系统中自动跳转为公寓”，土地类型由“划拨”自动跳转为“出让”，视为免交土地出让金。问题在于被告认为系争房屋类型应为办公，办公对应的土地来源不会自动跳转为出让，本案存在土地出让金的流失。对此，与前述房屋类型一样，笔者认为登记部门并不具有审查房屋用途、土地来源的职责，这些问题属于土地规划部门、房屋管理部门管辖的范畴，被告径行做出更正超越了其作为登记机构的法定职权。

2.更正是否符合法定程序

根据《实施细则》的规定，登记机构依职权更正需履行通知和公告程序，即通知当事人在30个工作日内办理更正登记；逾期不办理的，应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行公告并在不少于15个工作日后，依法予以更正。本案中，因原告未在被告通知的期限内申请办理更正登记手续，被告做出《核准更正通知书》后于官网及杨浦登记中心的接待大厅进行了审核结果公告。但法院经审查发现，被诉更正登记涉及两项内容，而被告在事先告知和公告程序中仅涉及房屋类型，没有关于土地使用权来源的告知，因此行政程序上不完整，构成违法。

3.更正是否必要

本案中，原告主张其以住宅房屋价格购入系争房屋，并按住宅缴纳相关契税（从原告提供的证据来看，原告当时的契税系减半征收，属购买住宅的政策）和水电费，2018年原告向被告申请办理抵押登记，被告亦予以核准，因此系争房屋类型客观现状为住宅。另外，原告本打算出售系争房屋，若作为住宅出售，市场价格为1000万左右，而同类办公楼市场价仅为300万，房屋价值存在巨额差价。对此，系争房屋的房屋类型和土地来源的事实状态自2003年起持续至今，原告也进行相应的抵押、出售。因此，系争房屋已在市场中形成了长期的对外效力和公信力，行政机关应当充分考虑和保护原告的信赖利益，不能轻易改变登记内容；何况本案登记错误的产生并非原告造成，即使存在土地出让金的损失，也应由有权机关向原始出让方追缴，而不是直接变更登记内容、减损原告的利益。

综合上述分析可见，本案本身系历史遗留问题，,其间经历了法律法规及政策口径的变化，住宅与办公楼的价值也出现了很大的差异。从合法性审查的角度来看，被告做出被诉登记属于超越职权，且行政程序违法；从合理性与信赖利益保护的角度来看，被告亦不应轻易改变行政行为的公信力，影响现有的权利秩序。因此，为妥善处置争议，避免矛盾激化，法院积极组织开展协调化解工作，抓住症结、分析利弊，并向被告发送协调化解矛盾建议函，最终促成被告主动撤销被诉更正登记，原告撤回了起诉。

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